Досье на проект закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (сентябрь 2024 года)

Заключение научной лингвистической экспертизы в части
аутентичности текстов на казахском и русском языках проекта Закона
Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам
совершенствования нормотворчества»
от 10 сентября 2024 года № 12-02/1056

1. Основание научной лингвистической экспертизы

Проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (далее - проект Закона) на 12 страницах, направленный письмом Министерства юстиции Республики Казахстан от 5 сентября 2024 года № 8-1-8/7504-И, поступивший в Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан 5 сентября 2024 года.

2. Цель проведения научной лингвистической экспертизы

Целью проведения научной лингвистической экспертизы является проверка аутентичности текстов проекта Закона на казахском и русском языках, выработка рекомендаций по устранению недостатков, улучшению качества текста на казахском языке и точному установлению смыслового содержания, приведению языка и стиля текста в соответствие с нормами современного казахского языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов (закона) и юридической техники, соблюдению единообразия терминов, применяемых в действующем законодательстве, устранению редакционных и иных ошибок.

3. Методические основания проведения научной лингвистической экспертизы

При проведении научной лингвистической экспертизы взяты за основу научные методы текстового, грамматического, стилистического, лексического анализа, метод семантического исследования, общий обзор и сравнение.

Экспертиза проведена в соответствии с требованиями Закона Республики Казахстан «О правовых актах» от 6 апреля 2016 года, Правил законотворческой работы Правительства Республики Казахстан, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан № 907 от 29 декабря 2016 года и Правил организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных экспертов, утвержденные совместным приказом Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 473, и.о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 135 и Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 11 июля 2023 года № 223.

4. Результаты проведения научной лингвистической экспертизы

В тексте проекта Закона на казахском языке выявлены следующие ошибки:

1) лексические ошибки (79):

рекомендуется доработать и повторно перевести абзацы восьмой, девятый подпункта 10), абзац пятый подпункта 15), абзац второй подпункта 27) пункта 7 статьи 1 и абзац второй статьи 2;

в абзаце третьем пункта 2 статьи 1 слова «Қазақстан Республикасы», в абзаце двенадцатом подпункта 2) пункта 7 слова «мемлекеттік билік органдарының белгіленген» являются лишними;

рекомендуется доработать и исправить русский вариант подпункта 4) пункта 3;

2) грамматические ошибки (47):

в абзаце третьем пункта 2 статьи 1 в слове «актілерінің», абзаце четвертом подпункта 2) пункта 3 - «бөлігінде», абзаце восьмом подпункта 3) - «актілерді», «материалдарды», абзаце втором подпункта 1) пункта 6 - «мәтіндері» и абзаце втором подпункта 30) пункта 7 - «Қазакстан Республикасының» допущены грамматические ошибки в виде неправильного употребления падежных окончаний (см.: Қазақ грамматикасы. - Астана, 2002. 784 с). В связи с этим вышеуказанные слова необходимо написать как «актілердің», «бөлікте», «актілерге», «материалдарға», «мәтіндерін» и «Қазақстан Республикасы»;

наряду с этим рекомендуется исправить ошибки грамматического характера, выявленные в других частях;

3) стилистические ошибки (25):

для стилистического улучшения текста проекта Закона в абзаце втором подпункта 1) пункта 6 статьи 1 слово «әзірленетін» рекомендуется расположить перед словом «нормативтік», в абзаце третьем подпункта 2) пункта 7 слова «осы Заңды реттеудің мақсаты» после слова «айқындау»;

вместе с этим предлагается исправить стилистические ошибки, выявленные в других частях;

4) орфографические, пунктуационные и технические ошибки (15):

в абзаце третьем подпункта 2) пункта 7 статьи 1 слово «заңнама» рекомендуется написать с заглавной буквы, в абзаце четвертом подпункта 5) слово «Кодексі» со строчной буквы;

предлагается исправить пунктуационные ошибки, допущенные по всему тексту;

5) несоблюдение правил юридической техники (10):

согласно требованиям оформления правовых актов статьи и пункты (кроме первой статьи и пункта) отделяются одним межстрочным интервалом. В проекте Закона данное требование не учтено.

5. Вывод

В ходе проведения научной лингвистической экспертизы в проекте Закона выявлено 176 ошибок. Проект Закона может быть внесен на дальнейшее рассмотрение после устранения указанных ошибок.

Эксперты:

СПРАВОЧНЫЙ ЛИСТ

к проекту Закона Республики Казахстан

«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты

Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества»

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НАУЧНОЙ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

ПРОЕКТА ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

«О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ

В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РЕСПУБЛИКИ

КАЗАХСТАН ПО ВОПРОСАМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

НОРМОТВОРЧЕСТВА»

I. Общие сведения об объекте экспертизы

II. Описание проблемных вопросов, на решение которых направлен проект закона, в том числе оценка научной обоснованности и своевременности принятия проекта закона.

Рассматриваемый проект Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» (далее - законопроект) направлен на повышение стабильности законодательства, повышение доступности языка законодательства и уровня вовлеченности населения и целевых групп в нормотворческий процесс.

С этой целью законопроектом предлагается установить в Законе «О правовых актах» (далее - Закон) основные цели, задачи, принципы регулирования данного закона; предоставить местным исполнительным органам полномочия по разработке и согласованию проектов подзаконных актов центральных государственных органов; наделить местные исполнительные органы правом проведения публичных слушаний с населением и маслихатом по консультативным документам и проектам законов, инициируемым Правительством РК, по вопросам, волнующим местных жителей; повысить уровень юридической техники и иные меры, направленные на улучшение правоприменительной практики.

При этом разработчик отмечает несколько проблемных вопросов.

Первым таким проблемным вопросом разработчик выделяет разработку внеплановых законопроектов Правительства, для решения которого предлагает предусмотреть четкие основания и порядок для разработки внеплановых законопроектов; закрепить соответствующие положения в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы разработки внеплановых законопроектов; привязать результаты успешного апробирования норм с возможностью разработки законопроекта вне плана законопроектных работ Правительства; предусмотреть возможность внепланового инициирования разработки законопроектов по поручениям Главы государства и в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью населения, конституционному строю, охране общественного порядка, экономической безопасности страны.

Полагаем, что предлагаемые в законопроекте меры позволят упорядочить процесс разработки внеплановых законопроектов Правительства и повысить их качество.

Следующим проблемным вопросом разработчик отмечает отсутствие взаимодействия разработчика законопроекта с МИО в ходе публичного обсуждения правового акта, а также низкую заинтересованность граждан в нормотворческом процессе.

Решение данной проблемы разработчик видит в организации акиматами публичных обсуждений КДРП и законопроектов, инициируемых Правительством Республики Казахстан, по вопросам социальной сферы, а также в апробировании норм на территориях, где был поддержан проект НПА.

Безусловно, предложение разработчика будет иметь положительный эффект, поскольку при организации реальных публичных обсуждений их результаты будут отражать объективную картину общественного настроения по предлагаемым новеллам законопроекта, а также станут основанием для апробирования новой нормы на данных территориях.

Тем не менее, считаем, что следует расширить круг законопроектов, выносимых на публичное обсуждение, включив в него также законопроекты, инициируемые депутатами Парламента РК. На наш взгляд, чем шире население будет вовлечено в правотворческий процесс, в том числе через публичные слушания, тем больше проявится активность гражданского общества, тем успешнее будут результаты публичных слушаний, стабильнее и эффективнее законодательство.

Однако, поскольку данный механизм предлагается включить в статью 17-1 Закона, регламентирующую особенности реализации права законодательной инициативы Правительством Республики Казахстан, то полагаем, что вопрос публичного обсуждения законопроектов, инициированных депутатами Парламента РК, следует изучить и внедрить в будущем.

Следующая проблема, поднимаемая разработчиком, - это отсутствие требований и критериев к объединению и систематизации норм в кодексы и консолидированные законы, нестабильность законодательства.

Разработчик отмечает злоупотребление государственными органами формой кодификации, что нивелирует разницу между кодексами и консолидированными законами. Причину существования такой проблемы разработчик видит в неопределенности подходов и принципов систематизации правовых норм, отсутствии четких нормативных критериев, позволяющих определить круг правоотношений, которые в перспективе могли бы регулироваться кодексами или консолидированными актами. Для решения данной проблемы разработчик предлагает не только разработать какую-либо научную методологию по систематизации правовых норм, но и закрепить на законодательном уровне требования к систематизации отраслевого законодательства.

В связи с этим законопроект дополняет Закон статьей 7-1, посвященной систематизации и государственному учету нормативных правовых актов. Однако, на наш взгляд, предлагаемые нормы не решают до конца проблему установления четких нормативных критериев, разграничивающих круг правоотношений, регулируемых кодексами или консолидированными законами. Такие критерии, предлагаемые разработчиком, как «устоявшиеся правоотношения», «при невозможности кодификации», не имеют нормативного обоснования и не решают проблему, а лишь создают новые угрозы и риски. Более подробно данное замечание изложено в пункте 6 Раздела IV настоящего заключения.

Разработчиком отмечается еще одна существенная проблема, связанная с юридической техникой, которая проявляется в сложности языка законов и его непонимания субъектами правоприменения, в разночтении текстов НПА, изложенных на казахском и русском языках.

В основе данной проблемы лежит ряд недоработок: отсутствие единых требований к лингвистической конструкции построения норм в НПА, отсутствие единого подхода к стилю изложения текстов НПА, отсутствие официальных утвержденных казахских юридических словарей, а также единой официальной системы перевода проектов нормативных правовых актов, предназначенной для обеспечения аутентичности текстов и исключения человеческого фактора.

В связи с этим разработчик предлагает ограничить количество слов в предложении текста НПА; принять методические рекомендации по написанию и стилю изложения норм в проектах НПА; нормативно установить требования к органам-разработчикам по использованию официально утвержденных казахских юридических терминологических словарей и методических рекомендаций при подготовке проектов НПА.

Однако предлагаемая новая редакция пункта 3 статьи 24 Закона не соответствует требованию четкости и однозначности толкования. Полагаем, что допущенное нарушение юридической техники должно быть устранено. Более подробно данное замечание изложено в пункте 6 Раздела IV настоящего заключения.

Неопределение целей, задач и принципов нормотворчества, излишняя детализированность норм выделены разработчиком в качестве еще одной проблемы, для решения которой требуется модернизировать законодательство в сфере нормотворчества.

Нормотворческая деятельность должна опираться на принципы нормотворчества, в соответствии с которыми должны разрабатываться, изменяться и отменяться нормы права. Считается, что «соблюдение принципов нормотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц»¹. По мнению Т.Н. Москальковой и В.В. Черникова, «только при опоре на принципы нормотворчества могут быть сотворены своевременно-необходимые, качественно-действующие и стабильно-функционирующие нормативные правовые акты и правовые нормы»².

В российской юридической литературе к основополагающим принципам правотворчества относят законность, демократизм, научность, своевременность, профессионализм, гласность, гуманизм³.

Современная казахстанская юридическая наука также обращает внимание законодателя на необходимость модернизации законодательства и внедрения принципов нормотворчества на всех стадиях этого процесса, что позволит повысить качество разработки проектов нормативных правовых актов. Автор предлагает 7 принципов: законности, гуманизма, научности, технического совершенства, демократизма, профессионализма и гласности⁴.

Другие казахстанские исследователи считают, что чрезмерная детализация правового регламентирования неизбежно влечет необходимость постоянной корректировки уже принятых норм; уследить за соответствием многочисленных норм друг другу становится все труднее; возникают проблемы в правоприменении.

____________________

¹ Сухарев А.Я., Крутских В.Е. Большой юридический словарь. - М. ИНФРА-М - 2003. - 304 с.

² Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. - М.: Проспект - 2011. - 384 с.

³ Пчелинцев А.В., Шепелев А.Н. Теория правотворчества // Государственная власть и местное самоуправление. - 2024, № 2 - С. 12-15

⁴ Садвокасов А.Б. О перспективах внедрения принципов нормотворчества в законодательство Республики Казахстан. // Л.Н. Гумилев атындағы Еуразия ұлттық университетінің ХАБАРШЫСЫ. Құқық сериясы - № 2 (138)/2022 - C.8-18

В связи с этим авторы предлагают дополнить Закон принципом стабильности законодательства, установив запрет на изменение принятых новых актов в течение нескольких лет: для объемных НПА (кодифицированные и консолидированные законы) - 3 года, для остальных - 1 год⁵.

Анализ законопроекта свидетельствует, что разработчик своевременно обозначил имеющиеся проблемные вопросы; предложения разработчика, в целом, соответствуют научным взглядам и существующим потребностям в нормотворческом процессе и направлены на повышение эффективности нормотворческого процесса.

Тем не менее, некоторые предложения разработчика нуждаются в корректировке. Так, например, разработчик предлагает 9 принципов регулирования нормотворческой деятельности. Однако, на наш взгляд, этот перечень следует дополнить принципами своевременности и стабильности, которые будут направлены на максимальное сокращение времени между формированием необходимости правового регулирования общественных отношений и разработкой и принятием нормативных правовых актов, а также на установление временных ограничений на пересмотр НПА, что потребует взвешенного и всестороннего подхода к разработке правового акта. В целом, предлагаемые нами принципы, действуя как антагонисты, обеспечат эффективность правотворчества.

Также, на наш взгляд, есть ряд вопросов, которые остались нерешенными в настоящем законопроекте. Так, например, разработчик на фоне внедрения принципов нормотворчества оставил без внимания вопрос о расширении задач научной экспертизы требованием определения соответствия проекта нормативного правового акта основным принципам нормотворческой деятельности. Полагаем, что постановка такой задачи позволит уйти от декларативности принципов нормотворчества, создать условия для их прямого и непосредственного применения, что в дальнейшем исключит принятие правовых актов, несоответствующих этим принципам.

Кроме того, разработчик предложил исключить из действующего Закона статьи 33-3, 33-4 и 33-5, регламентирующие права и обязанности научного эксперта, основания для его отвода и расторжения с ним договора. В свете дополнения Закона принципами нормотворчества и предлагаемой нами новой задачи научной экспертизы исключение вышеперечисленных статей является поспешным. Более того, передача этих норм в подзаконный акт негативно отразится на всем институте научной экспертизы.

Более подробная информация по всем выявленным замечаниям изложена в пункте 6 Раздела IV настоящего заключения.

III. Описание всех известных и эффективных способов, механизмов, подходов к разрешению проблемных вопросов, на решение которых направлено принятие проекта закона, в том числе применявшихся на разных исторических этапах, зарубежной практике, а также описание смежных сфер правоотношений и влияния на них в виде последствий от принятия проекта закона.

________________

⁵ Рахимов Н.Б., Иманбаев С.М. Некоторые системные недостатки нормотворческой деятельности в Республике Казахстан // Вестник Академии правоохранительных органов. - 2019, № 4 (14) - С.67-72

В юридической науке вопросам правотворчества уделяется достаточное внимание. Интересен подход О. Лупандиной, определяющей правотворчество как деятельность уполномоченных органов по изданию, изменению или отмене нормативных правовых актов⁶. Если рассматривать правотворчество как финальную стадию правообразования, то можно выделить два этапа: этап формирования потребности правового регулирования общественных отношений и этап разработки нормативных правовых актов и их принятия. Максимальное сокращение времени между этими двумя этапами обеспечивает эффективность правотворческого процесса. В связи с этим отмечаем справедливость утверждения о необходимости отнесения своевременности принятия правотворческих решений к числу фундаментальных принципов правотворчества⁷, сопряженного с требованием тщательности и скрупулезности подготовки нормативных правовых актов.

Рассматривая своевременность правотворчества через интенсивность правотворческого процесса, можно установить, что «принцип своевременности предписывает уполномоченным органам соблюдение таких значений интенсивности правотворчества, при которых обеспечивается предельно возможная синхронность процессов формирования потребности общества в правовом регулировании и принятия соответствующих правотворческих решений»⁸.

В связи с этим следует признать, что правотворчество, являясь поступательным и безостановочным процессом, идущим вслед за потребностями общества, нуждается в постоянном совершенствовании и модернизации, что делает его одной из приоритетных задач государственной политики.

В независимом Казахстане были приняты четыре долгосрочные программы, направленные на развитие национального законодательства: Государственная программа правовой реформы, действовавшая с февраля 1994 года по январь 2006 года; Концепция правовой политики, принятая 20 сентября 2002 года и утратившая силу 17 июня 2011 года; Концепция правовой политики на период с 2010 по 2020 годы, принятая 24 августа 2009 года; Концепция правовой политики Республики Казахстан до 2030 года, принятая 15 октября 2021 года.

__________________

⁶ Лупандина О.А. Правотворческий процесс и законодательный процесс: соотношение понятий // Таврический научный обозреватель. 2016. № 6 (11). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravotvorcheskiyprotsess-i-zakonodatelnyy-protsess-sootnoshenie-ponyatiy

⁷ Кондрашов Ю.А. Фактор времени в юридической деятельности: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. URL: http://law.edu.ru/book/book.asp?bookID=1498157

⁸ Сехин И.В. Принцип своевременности правотворчества: проблемы реализации // Актуальные проблемы российского права. - 2020. - Т. 15. - № 2. - С. 26-35. - DOI: 10.17803/1994-1471.2020.111.2.026-035

Практическая реализация программных документов проявилась в Законе Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», принятом в 1998 году, и продолжилась в действующем в настоящее время Законе Республики Казахстан «О правовых актах» от 2016 года.

Стоит отметить, что все это время шел непрерывный процесс модернизации законодательства. Так, Закон «О нормативных правовых актах» подвергался корректировке 43 раза, а в действующий Закон «О правовых актах» за 8 лет уже 33 раза вносились изменения и дополнения.

Такая частая корректировка законов свидетельствует, с одной стороны, о поступательном развитии общественных отношений, требующих соответствующего правового оформления, а, с другой стороны, о невысоком качестве подготовки законопроектов, слабо подкрепленных мнением общественности, специалистов и научных работников.

Анализ законодательства некоторых зарубежных стран свидетельствует о высокой оценке законодателем роли и значения принципов нормотворчества, закрепленных в конституциях или в отраслевых законах о нормотворчестве.

Так, например, Конституция Германии посвящает нормотворческому процессу, в том числе его принципам, целый раздел «Законодательство Федерации и законодательные процедуры»⁹, Конституция Испании содержит главу «О разработке законов»¹⁰. В Польше конституционно закреплены основные процедуры и принципы нормотворчества, а в отраслевом законе определены процедуры разработки, согласования и принятия правовых актов через призму принципов нормотворчества».

В постсоветских странах также имеются примеры законодательного закрепления принципов нормотворчества. Так, в Конституции Азербайджана указано, что правовые акты должны быть справедливыми, законными, гласными¹². В Конституции Армении предусматривается принцип справедливости нормотворчества¹³.

__________________

⁹ Основной Закон для Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 года. [Электрон. ресурс] - URL: http://istfil.bgpu.ru

¹⁰ Конституция Королевства Испания от 6 декабря 1978 года. [Электрон. ресурс) - URL: https://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/spain/spain--r.htm

¹¹ Конституция Республики Польша от 2 апреля 1997 года. [Электрон. ресурс] - URL: https://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/poland/poland-r.htm

¹² Конституция Азербайджанской Республики от 12 ноября 1995 года. [Электрон. ресурс] - URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2618

¹³ Конституция Республики Армения от 5 июля 1995 года. [Электрон. ресурс] - URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2950

В Беларуси в специальном законе перечислены принципы нормотворчества, одним из которых является принцип стабильности, допускающий внесение поправок в законодательные акты только по истечении определенного времени¹⁴.

В Конституции РК провозглашается принцип верховенства Конституции Республики Казахстан, а в Законе закреплены требования к НПА (иерархия НПА, соблюдение юридической техники, аутентичность текстов НПА на казахском и русском языках и т.д.), которые явно не выделены, как принципы нормотворчества, но, отчасти, таковыми являются.

В связи с этим предложение разработчика о законодательном закреплении принципов нормотворчества является актуальным и соответствует зарубежной нормотворческой практике.

Таким образом, проведенный анализ законопроекта свидетельствует, что законопроект по своему содержанию и целевым характеристиками отвечает внутренним запросам государства и общества, направленным на необходимость совершенствования законодательства о нормотворчестве.

Вместе с тем, с точки зрения юридической техники, полноты и эффективности в долгосрочной перспективе предлагаемых мер ряд предложений разработчика нуждаются в корректировке, в соответствии с рекомендациями, изложенными в пункте 6 раздела IV настоящего заключения.

IV. Анализ предлагаемых проектом закона способов, механизмов, подходов к разрешению поставленных проблемных вопросов, возможных последствий от принятия тех или иных способов разрешения проблемных ситуаций.

1. Проверка на соответствие проекта закона Конституции Республики Казахстан нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан.

Верховенство конституции означает ее преимущественное положение в национальном законодательстве. В соответствии с высшей юридической силой Конституции все законы и иные правовые акты, принимаемые в стране, должны соответствовать ей. При наличии таких несоответствий, они должны быть устранены. В противном случае такие правовые акты не должны иметь юридической силы.

Конституция является базисом правовой системы любого государства. На ее принципах и положениях формируется вся система текущего законодательства: устанавливается компетенция различных органов по принятию нормативных правовых актов, а также порядок и процедура принятия законов.

Анализ законопроекта показал, что в нем отсутствуют нормы, противоречащие Конституции Республики Казахстан. Тем не менее, в законопроекте допущена внутренняя коллизия между нормами Закона.

__________________

¹⁴ Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10 января 2000 года. [Электрон. ресурс] - URL: https://pravo.by/natsionalnyy-reestr

Так, разработчик отмечает рост числа внеплановых законопроектов, не подпадающих под действующую процедуру продвижения запланированных законопроектов. С целью устранения такого пробела разработчик предлагает дополнить статью 16 Закона пунктами 7-1 и 7-2, регламентирующими процедуру внесения и рассмотрения внеплановых законопроектов. Однако статья 16 посвящена планированию подготовки проектов законодательных актов, поэтому новые нормы, регламентирующие внеплановые законопроекты, противоречат направленности данной статьи. Полагаем, что пункты 7-1 и 7-2 неуместны в контексте статьи 16 Закона. В этом, на наш взгляд, проявляется недостаточная проработанность законопроекта, что может привести к внутренней коллизии норм.